Rapport COPERCI sur la gestion des races de l'espèce canine. (Fichier PDF 850 ko)
Mise en ligne 23 avril 2006
Les constats
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Rapport COPERCI sur la gestion des races - 5/8 - Les constats
Les questions posées par la lettre de mission ministérielle du 30 juillet 2004 (cf. annexe n°1/1 et 2) portent sur :
- - l'organisation de la gestion des races canines, eu égard notamment à certains principes de gestion (transparence du fonctionnement et de la prise de décision, absence de conflit d'intérêt, défense de l'intérêt général),
- - la politique actuelle de gestion des races canines, eu égard notamment à une approche quantitative ou qualitative,
- - le contrôle de l'État sur l'ensemble du système.
Ces questions doivent être considérées par rapport à des principes et des intérêts relevant de la bonne gestion. C'est ce qui explique que les constats qui vont suivre ne vont ni détailler ni approfondir certains sujets concernant la cynophilie et les organisations afférentes. En effet, compte tenu du contexte et des perspectives de la mission ces aspects volontairement écartés ne présentaient pas un intérêt immédiat et direct par rapport aux questions posées. C'est notamment le cas de sujets aussi divers que la qualité des prestations administratives relatives à la tenue du LOF, les expositions et manifestations canines ou la gestion financière des associations ou la qualité des outils informatiques de la SCC.
Les réponses qui vont suivre vont porter sur :
- - l'organisation et la gestion associative,
- - la politique de gestion des races canines mise en oeuvre par la SCC,
- - l'exercice de la tutelle du ministère de l'agriculture
- - la filière canine.
III.1. - Les constats relatifs à l'organisation et à la gestion associative
Les constats qui suivent ont pour objet l'organisation et les modalités de fonctionnement qui en découlent ainsi que les pratiques de la gestion du LOF.
III.1.1. - Un mouvement fondé sur un bénévolat remarquable
L'ensemble associatif que représentent la SCC et les associations directement affiliées rassemble environ une centaine de milliers d'adhérents (66 000 adhérents dans les clubs de race, 33 000 dans les SCR) et 150 000 personnes si l'on y ajoute les membres des clubs d'utilisation. En-dehors d'une petite centaine de permanents salariés (la plupart à la SCC, et les autres dans les clubs de race et les SCR les plus importants), ces sociétaires sont bénévoles et assurent les multiples fonctions de la vie associative (administrateurs et dirigeants, juges et experts-confirmateurs, mais aussi aides dans les expositions et concours) sans aucune contrepartie financière, si ce n'est pour les remboursements de frais de déplacements. Il convient donc de souligner ce fait associatif remarquable qui permet à la cynophilie de bénéficier d'un énorme réservoir de compétences et de savoir-faire et aux propriétaires des chiens de race de voir ainsi leurs animaux valorisés.
Il convient également de constater la qualité des opérations de communication et de relations publiques mises en oeuvre depuis quelques années en faveur des races canines: édition de documents grand public (Guide des bonnes pratiques canines, les fiches de races, document à destination des enfants, plaquette La Maison du chien) et présence de l'espèce canine au Salon International de l'Agriculture.
L'internet devient pour la SCC et les cynophiles un moyen de communication de plus en plus courant. Le site de la SCC s'enrichit : mise en ligne des portées de chiots disponibles, possibilité de consulter les dossiers généalogiques, sondages express en direct ... Après une période difficile, l'instrument informatique et l'internet semblent prendre la place qui lui revient dans l'organisation associative dirigée par la SCC.
III.1.2. - Des statuts archaïques
Le système associatif régi par la SCC relève d'un ensemble de statuts et règlements intérieurs (pour les clubs de race et les sociétés régionales, il s'agit de statuts-types et de règlements intérieurs types) qui datent de 1952 (cf. II.1.3.1, dernier alinéa). Depuis cinquante ans, ces textes n'ont donc bénéficié d'aucune modification. On peut ainsi citer quelques expressions qui n'ont plus lieu d'être :
- - l'article premier des statuts énonce : "La Fédération ... a pour but d'assurer l'amélioration et la reconstitution des races .... en France, dans les Colonies, les Pays de Protectorat et les Pays sous mandat..." ;
- - "les fonctionnaires rétribués de la Fédération" à l'article 7 des statuts ;
- - le mot "amateurisme" apparaît à différents endroits comme le témoin des origines historiques de la SCC.
A côté de ces expressions obsolètes existent des dispositions qui semblent elles aussi appelées à évoluer. C'est le cas de celle concernant l'admission de nouveaux membres dans une association affiliée qui prévoit qu'il faut "être agréé par le comité de l'association qui statue au besoin à bulletin secret et n'est pas tenu de faire connaître les raisons de sa décision". Il est aisé de comprendre que l'association puisse refuser certaines adhésions. En revanche, ce refus doit être motivé. C'est aujourd'hui un principe de droit unanimement reconnu. (Remarque : LOOF)
On relève également des dispositions qui sont en contradiction avec la jurisprudence et qui de ce fait mériteraient d'être réexaminées. Ainsi l'article 29 du règlement intérieur de la fédération permet de soumettre à la SCC le contentieux électoral des associations affiliées et en conséquence de revoir le cas échéant les résultats du vote d'une assemblée. Cette disposition génère un conflit de compétence avec le juge civil et doit être corrigé au profit du droit commun.
III.1.3. - Une transparence financière insuffisante et non conforme à la demande du ministre de l'agriculture
A la suite du rapport COPERCI sur le fichier national canin remis en 2002 (cf. II.1.1, dernier alinéa), le ministre de l'agriculture a demandé à la SCC que les documents financiers et notamment les comptes de résultat distinguent clairement ce qui relève d'une part du fichier national canin et d'autre part de la gestion du LOF. Le document, certifié conforme par le trésorier-adjoint de la SCC, intitulé "Bilan au 31 décembre 2003" et qui présente le compte de résultat et le bilan de la fédération pour l'année 2003 (remis en 2004), n'a pas tenu compte sur ce sujet, pourtant jugé très sensible, de la demande ministérielle. Il présente en effet des comptes n'opérant aucune distinction entre ce qui relève du fichier national canin et ce qui relève du LOF. C'est seulement le rapport du trésorier à l'assemblée générale de 2004 qui présente des chiffres consolidés distinguant les deux activités.
Les comptes 2003 sont les suivants :
| Produits d'exploitation | 10 145 138 € | Charges d'exploitation | 8 913 110 € |
| Dont FNC | 3 477 218 € | Dont FNC | 3 735 733 € |
| Dont LOF | 6 667 919 € | Dont LOF | 5 177 377 € |
| Produits exceptionnels et financiers | 140 275 € |
Les produits d'exploitation sont en hausse de 8,86% et les charges d'exploitation en baisse de 2,35% par rapport à 2002. "L'excédent de la SCC, après imputation du déficit du FNC, s'élève à 1 296 802 euros pour l'année 2003". En 2002, l'excédent était de 667 648 euros.
L'essentiel des produits d'exploitation de la partie LOF provient des inscriptions au LOF et des confirmations.
N.B. :
On constate qu'une inscription au LOF s'élève pour un chien à un prix d'environ 75 € (déclaration de saillie : 10 €
; certificat de naissance : 21 € ; pedigree issu du certificat de naissance : 21 € ; confirmation : entre 30 et 40 € ).
A titre de comparaison, les coûts d'inscription pour un cheval ou poney sont d'environ 50 € (les prestations sont similaires avec une vérification physique du signalement du
poulain par un agent des Haras nationaux).
III.1.4. - Une prise de décision difficile ou inappropriée
L'informatisation de la SCC est emblématique des difficultés constatées à la prise de décision.
L'informatisation constitue un enjeu fondamental pour une organisation où la gestion des bases de données (LOF et FNC) est au coeur de ses attributions. Cette évolution technologique fondamentale a été bloquée pendant les années 90 et jusqu'à une époque récente par l'incompétence de la personne responsable de ce secteur-clé, parente d'un dirigeant administratif de l'association. Malgré une série de diagnostics concordants et sans ambiguïté, l'association a été incapable pendant près d'une décennie de prendre la décision qui s'imposait. C'est ainsi que la gestion du LOF (sans parler de celle du FNC) n'a commencé à bénéficier d'une informatisation moderne que récemment.
Cette illustration du principe selon lequel "il convient d'abord de ne pas contrarier les amis" trouverait d'autres exemples dans le traitement des multiples affaires disciplinaires qui relèvent de la fédération (cf. également III.1.9.). La complaisance au bénéfice de certaines associations affiliées ou de leurs dirigeants peut conduire à des décisions inappropriées et contraires à l'intérêt général et à celui de la cynophilie : c'est le cas lorsque la SCC attaque devant la juridiction administrative les mesures prises par le ministre de l'agriculture pour enrayer la diffusion de la rage dans le Sud-Ouest de la France à l'automne 2004 (cf. annexe n° 8).
En fait, l'édifice constitué par la SCC et ses associations affiliées réclame une autorité forte. Or il n'y a pas d'autorité sans légitimité. Celle-ci ne peut se satisfaire de la simple délégation du ministère de l'agriculture. Elle doit être fondée sur des structures et des comportements d'où sont écartés la confusion des genres et les conflits d'intérêts.
III.1.5. - Une oligarchie nuisible, résultat d'un cumul inhabituel des fonctions dirigeantes et des fonctions de juges
L'organisation de la gestion des races canines présente un cumul de fonctions inhabituel et certainement préjudiciable :
- - une même personne est souvent à la fois dirigeante de club et juge ;
- - une même personne peut cumuler plusieurs fonctions dirigeantes (présidence de club, de SCR et membre du Comité directeur de la SCC) ;
- - enfin le cumul de fonctions dirigeantes peut se combiner à la fonction de juge.
On constate par exemple qu'au sein du Comité directeur de la SCC, sur 26 membres, 25 sont juges dont plusieurs sont multigroupes et certains toutes races.
On arrive ainsi à un système oligarchique où s'additionnent fonctions politiques (les fonctions de dirigeant d'associations qui définissent la politique des races canines) et fonctions de juges (qui assurent par leurs décisions l'application de ces politiques). Cette oligarchie entraîne un système de troc d'avantages se concrétisant par exemple par des échanges d'invitations à juger dans les expositions et concours (la même personne alternant dans le temps le rôle de puissance invitante - président de SCR ou de club - et le rôle de juge). Cette combinaison de cumuls et de "monnayages" des fonctions au profit de quelques personnes conduit à des confusions d'intérêt et, au-delà de l'aspect éthique, à des décisions préjudiciables à une gestion rigoureuse et efficace de la cynophilie.
III.1.6. - Des modes d'élection discutables pour le Comité et le président de la SCC
L'élection du Comité et du président de la SCC constitue un élément essentiel de la vie cynophilie. Les observations suivantes portent sur :
- - la désignation des représentants des associations affiliées qui élisent le Comité couramment appelés "grands électeurs",
- - la composition du Comité,
- - l'élection du président de la SCC.
* Si le nombre des grands électeurs est défini par association (cf. II.1.3.1.), les modalités de leur désignation au sein des associations ne le sont pas. On assiste donc à des pratiques diverses, la désignation des grands électeurs étant assurée soit par le président de l'association lui-même, soit par une cooptation au sein du comité. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la pertinence de ce pseudo suffrage étagé.
* Le Comité de la SCC compte 26 membres. La représentation de l'ensemble des membres qu'il est censé assurer paraît critiquable. Ainsi la représentation des clubs de race devrait être mieux équilibrée entre les groupes. Par ailleurs, les SCR paraissent sur-représentées avec 10 membres. Enfin, les 6 représentants élus à titre individuel ne semblent pas se distinguer de façon significative des associations, clubs ou sociétés régionales, auxquelles ils appartiennent. Ces observations ne préjugent pas de celles concernant la non-représentation de certains acteurs (cf. III.1.7.).
* Le président de la SCC est élu par le Comité. Ce mode d'élection, s'il est resté classique dans les petites associations, présente l'inconvénient majeur de ne pas permettre aux électeurs de se prononcer sur la politique que compte mettre en oeuvre le futur président (si ce n'est au travers des professions de foi des candidats, mais une profession de foi n'est pas un programme). Le président de la SCC est la personne sur laquelle repose la responsabilité de la gestion des races canines : il ne semblerait pas superflu que son élection ne soit pas seulement le choix d'un homme ou d'une femme mais aussi le choix d'une politique au travers d'un programme. L'historique de l'élection montre que généralement un seul candidat se présente à ce poste, ce qui n'est assurément pas un gage de dynamisme. On peut penser que l'association d'un programme à une candidature constituerait un facteur positif pour la démocratie au sein de la SCC.
III.1.7. - Une démocratie incomplète : la non-représentation d'acteurs majeurs de la cynophilie dans les instances dirigeantes
On constate une absence de représentation pour deux catégories d'acteurs importants au sein de l'organisation de la gestion des races canines qui sont d'une part les éleveurs professionnels, et, d'autre part, les pratiquants des clubs d'utilisation.
III.1.7.1. - La non-représentation des éleveurs professionnels
L'inéligibilité des "professionnels" aux Comités de la SCC, des SCR et clubs de race se limite statutairement depuis deux ans aux personnes qui achètent des chiots pour les revendre autrement dit les négociants (de nombreuses associations n'ont pas encore intégrées cette modification dans leurs statuts).
Or on constate que les éleveurs professionnels (ceux dont l'élevage constitue l'activité principale, qui relèvent donc de la Mutualité sociale agricole et ont de ce fait une activité déclarée fiscalement) ne sont pratiquement pas représentés dans les instances de la SCC alors qu'ils représentent 15 % à 20 % de la production des chiens inscrits au LOF.
III.1.7.2. - La non-représentation des clubs d'utilisation (au sens restreint du terme, pour les chiens des 1er et 2ème groupes)
Les clubs d'utilisation, sont placés sous l'autorité de la SCR ou de l'association territoriale qui les affilient. Les pratiquants des clubs d'utilisation peuvent être invités dans les CUR et les commissions régionales d'éducation et d'agility, de même au niveau national à la CUN et à la CNEA de la SCC. Mais les représentants des clubs d'utilisation ne siègent pas à ce titre dans les comités des SCR et de la SCC. En outre, certains présidents de SCR limitent ou même interdisent l'adhésion de membres de clubs d'utilisation.
On est donc dans un système où la SCC et les SCR gèrent l'utilisation sans que les utilisateurs en tant que tels puissent être représentés dans les instances dirigeantes. Certains rétorquent qu'ils sont représentés au sein des clubs de race puisque une grande partie des chiens des clubs d'utilisation sont inscrits au LOF. Il convient de savoir cependant qu'on peut être utilisateur actif sans s'intéresser à l'aspect "club de race". On se trouve donc dans un système où une activité est gérée ou peut être gérée par des personnes qui y sont étrangères.
Les chiffres suivants rappellent poids relatif des clubs d'utilisation dans la cynophilie :
- - les SCR, qui comptent environ 33 000 adhérents, disposent de 110 grands électeurs et de 10 représentants au Comité de la SCC ;
- - les clubs de race, qui comptent environ 66 000 adhérents disposent de 220 grands électeurs et 10 représentants au Comité de la SCC ;
- - 6 membres du Comité sont élus parmi et représentent encore les clubs de race et les SCR mais à titre individuel.
- - les clubs d'utilisation, qui sont au nombre d'environ 900 et comptent environ 50 000 adhérents, soit un tiers de l'ensemble, n'ont aucun grand électeur ni représentant.
III.1.8. - Des SCR à territorialité variable
Les SCR ont pour rôles principaux l'organisation des expositions, manifestations et épreuves ainsi que la supervision des clubs d'utilisation (et leur affiliation).
Compte tenu de l'illégalité de la structure "fédération canine régionale" (cf. II.1.3.1 et II.1.4.3), les SCR sont des associations qui couvrent une zone allant de l'arrondissement de département à la région. On a donc affaire à une hétérogénéité des zones couvertes et, par conséquent, de la dimension de l'association correspondante. Cet état de fait nuit à l'efficacité du système. On le constate plus particulièrement dans le domaine de l'affiliation des clubs d'utilisation et celui de l'habilitation des associations pratiquant le mordant où les SCR doivent fournir une activité administrative qui pour certaines, de trop faible échelle, est très difficile à satisfaire.
N.B. : la structure de fédération régionale canine ne doit surtout pas être réactivée. Elle est en effet critiquable au motif qu'elle implique un système d'affiliation en cascade (SCC /fédération régionale / association territoriale/ club d'utilisation) très fragile puisque chaque étage supplémentaire dans un tel système de tutelle est un facteur d'amplification des dysfonctionnements.
III.1.9. - Une tutelle administrative des associations affiliées déficiente
Les associations affiliées ont besoin - et sont d'ailleurs souvent demandeuses - d'une tutelle forte et respectée de part de la SCC. Cet avis vaut autant pour les clubs de race que pour les SCR. La fédération doit exercer son autorité mais elle doit aussi asseoir sa légitimité par sa compétence en répondant de façon satisfaisante à l'importante demande d'appui et de conseil.
La SCC doit faire respecter les règles internes à la fédération. Les clubs et les SCR ont besoin bien souvent de conseil en matière juridique. A cet effet, les associations se tournent vers la fédération sans obtenir le conseil demandé : pas de réponse au courrier, pas d'interlocuteur joignable par téléphone... On assiste ainsi à un schéma classique : problème de droit au sein de l'association affiliée, naissance d'un conflit, dégradation de la situation, déplacement du litige vers la SCC, décision disciplinaire de la SCC (en première instance ou sur appel en seconde instance). Plutôt que de prévenir le conflit par des avis pertinents en amont, on aura à traiter en aval un litige qui aurait pu ne jamais parvenir à ce stade.
On sait que le monde associatif est un milieu où le droit et le respect qui lui est dû constituent quelquefois un exercice nouveau pour un dirigeant. Cela entraîne néanmoins ici un contentieux disciplinaire anormalement abondant.
Il convient également de déplorer l'existence de décisions qui peuvent surprendre l'observateur extérieur. On constate que la procédure disciplinaire en appel au niveau de la SCC s'intéresse statistiquement beaucoup plus souvent à annuler des sanctions disciplinaires prononcées par les clubs qu'à conforter la décision initiale sur le fond (pour un de nos interlocuteurs, le contentieux disciplinaire est devenue "une machine à annihiler les opposants"). Il est à souligner que, combiné habilement avec le contentieux de la diffamation, le contentieux disciplinaire peut être d'une efficacité redoutable au profit des plaideurs et au détriment de l'intérêt associatif.
III.2. - Les constats relatifs à la politique de gestion des races canines mises en oeuvre par la SCC
Les constats qui suivent s'intéressent à l'aspect technique de l'action de la SCC et de ses associations affiliées.
III.2.1. - Une absence de définition et d'affichage de la politique et des objectifs stratégiques
A la question "Quelle est la politique de la SCC en matière de gestion des races canines et de sélection ?", la grande majorité de nos interlocuteurs ont été incapables de répondre et ont constaté, tout comme nous, qu'il n'existait pas de politique affichée, d'orientations et d'objectifs déterminés. Il existe bien sûr des prises de positions ponctuelles sur les différentes questions qui se posent. De même, les comptes rendus des travaux des commissions constituent eux aussi les éléments d'une politique et témoignent d'actions mises en oeuvre. Mais on ne trouve ni discours ni écrit présentant la politique générale de la fédération sur les grands sujets de la cynophilie.
Tout se passe comme si on préférait éviter de se prononcer clairement sur des sujets qui risqueraient de mécontenter une partie des cynophiles et donc de l'électorat. Il est certain que les modalités de désignation du président de la SCC (cf. III.1.6), fondées sur une élection sans programme, favorisent une telle situation.
III.2.2. - Tutelle technique des clubs de race
Les clubs de race, au nombre de 108, se caractérisent par une grande diversité en termes :
- - de dimension (effectifs des adhérents, des chiens inscrits, des chiots inscrits chaque année,..),
- - de compétence (aussi bien technique qu'en matière de droit des associations),
- - de dynamisme.
Un petit club peut être dynamique et compétent. Un club important peut être un foyer d'irrégularités juridiques et comptables ainsi que d'aberrations techniques, ou encore être coupable d'inaction. Le système de l'affiliation devrait opportunément servir à endiguer ces dérives.
L'activité d'un club de race se traduit par différentes actions qu'il est facile d'apprécier en matière de :
- - sélection (grille de sélection, action à l'égard des tares génétiques et des hypertypes...),
- - contrôle des experts -confirmateurs et des juges de beauté et de travail par un suivi individualisé des juges et de leurs décisions (inflation de récompenses, fréquence de contestation des décisions...), par les directives qui leur sont données, par la participation à leur désignation (politique par rapport aux extensions),...
- - participation à l'organisation des expositions et concours de la race,
- - communication (revue, site internet),
- - évolution des effectifs,...
On constate dans le système actuel que si un club est insuffisamment actif, rien ne le contraint à se dynamiser. Or il faudrait au contraire que les clubs soient en permanence incités à avoir une politique active sur le modèle des plus dynamiques. Le système de l'affiliation qui, en l'état actuel, n'impose aucun cahier des charges ni obligations de moyens n'est donc pas utilisé comme il conviendrait.
Cette problématique est intimement liée à la question de l'exclusivité d'un club pour une race donnée. Sauf à prendre le risque d'hérésies en cascade, il nous paraît impératif de privilégier le principe "un club pour une race" et d'écarter la possibilité d'affilier plusieurs clubs pour une même race. En effet, sous réserve de courage politique, le système de l'affiliation impliquerait logiquement qu'un club insuffisant puisse être désaffilié au profit du nouveau club créé par des fondateurs offrant des garanties suffisantes.
En revanche, la gestion par un seul club de plusieurs races ou la réunion au sein d'une même association de plusieurs associations de races ne peut qu'être favorable à des économies d'échelle et à des synergies pour la mise en place de la politique souhaitée.
III.2.3. - Des garanties peu fiables pour l'acheteur de chiot
La SCC garantit des signes de traçabilité des chiots (affixe et pedigree), des signes de qualité des élevages (élevage recommandé), assure des contrôles sur les élevages ou sur les chiots (contrôle d'élevage, contrôle de filiation). Ces labels qui représentent une marque pour un élevage, ces contrôles qui doivent garantir la fiabilité des labels sont souvent critiquables.
III. 2.3.1. - L 'affixe, un signe dévalué
L'affixe est une dénomination qui s'ajoute au nom d'un chien et qui permet de savoir de quel élevage il provient. L'éleveur s'engage à n'élever que des chiens inscrits au LOF et à les soumettre au contrôle de la SCC. L'affixe représente pour l'éleveur mais aussi pour l'acheteur de chiot à la fois une marque et un label de qualité.
Or il existe une pratique qui consiste pour un éleveur détenteur d'affixe à répartir ses chiennes reproductrices dans des endroits différents où les chiots naissent. Il nous semble clair qu'à la notion d'affixe devrait correspondre strictement correspond celle de lieu d'élevage.
Une autre pratique paraît encore plus répréhensible : le prêt ou la location d'affixe. Dans ces deux cas, on a affaire à ce que l'on peut appeler une tromperie. Par ailleurs, la règle concernant l'élevage exclusif de chiens inscrits au LOF serait loin d'être respectée. Toutes ces observations amènent à conclure que l'affixe n'est ni un élément de traçabilité fiable, ni un gage de qualité crédible.
III.2.3.2. - Les élevages recommandés, un label discutable
Les élevages recommandés par la SCC (qui envisage de remplacer l'appellation "d'élevage recommandé" par celle "d'élevage sélectionné") présentent des obligations dont l'intérêt est discutable :
- - l'engagement à inscrire toute sa production au LOF,
- - la détention de reproducteurs cotés,
- - la production d'au moins un tiers des chiots ayant le qualificatif "très bon".
La similarité des conditions d'attribution de l'affixe et du label d'élevage recommandé rend quasiment redondantes les deux démarches.
III.2.3.3. - Des contrôles d'élevage peu efficaces
L'article R.214-13 du code rural donne pouvoir à la SCC de contrôler de façon inopinée les élevages procédant à des déclarations de saillie. Ces contrôles sont initiés de façon variable (sondage, demande d'un club de race, demande de la SCC). Ils portent sur l'identification de l'ensemble des reproducteurs présents, la vérification des chiots au titre de la généalogie, l'état sanitaire des animaux et les installations.
Le nombre des élevages contrôlés a été de 96 en 2000, 49 en 2001, 29 en 2002, 23 en 2003 et 137 en 2004. Les sanctions éventuelles sont prononcées par la SCC et vont de l'avertissement à l'interdiction d'inscrire au LOF.
Le pouvoir de contrôle constitue un des éléments permettant de qualifier la gestion du LOF de service public administratif (cf. II.1.2.2). Ce pouvoir apparaît insuffisamment exercé du fait du faible nombre d'opérations, d'une part, et du fait qu'ils ne sont mis en oeuvre qu'en cas de suspicion et à des fins répressives.
III.2.3.4. - Des filiations certifiées mais non fiables
Tout acheteur de chiot inscrit au LOF a normalement la garantie de la part de l'éleveur vendeur du chiot, mais également de la part de la SCC gestionnaire et responsable du LOF, que le chiot acheté a pour parent tel chien et chienne inscrits au LOF. C'est ainsi que la SCC dans son agenda 2005 affirme « Un chien de race est :
- - fiable : ses caractéristiques sont énumérées dans le standard de sa race. Sa traçabilité est garantie.
- - sûr : grâce aux efforts conjugués et permanents de sélection effectués conjointement par la SCC, les associations de race et les éleveurs. »
Or une majorité des acteurs rencontrés sont convenus qu'un pourcentage non négligeable des certificats de naissance sont en fait des faux puisqu'au moins l'un des deux parents inscrits ou ne seraient pas le géniteur réel. Le taux de fausses déclarations pourrait aller, selon certains de nos interlocuteurs, jusqu'à 30 %. Quelques contrôles - ciblés car ils visent des éleveurs suspects - ont été réalisés par la SCC. Pour les années 1998, 1999, 2000, 2001, ils ont porté, (d'après le document en date du 19 février 2002 de la SCC) sur 34 portées chez 34 éleveurs. Sur 16 des 34 contrôles, des incompatibilités ont été démontrées entre chiots et parents déclarés; ils correspondent donc à de fausses déclarations ou à des erreurs. Compte tenu du nombre infime de ces contrôles et de leur caractère non aléatoire, il n'est évidemment pas possible de tirer des conclusions pour l'ensemble de la production LOF. Les contrôles ont, semble-t-il repris en 2004, mais à une échelle très modeste. Deux tests de filiation existent actuellement et sont largement utilisés. I1 n'existe donc pas d'entrave technique à la mise en oeuvre systématique des méthodes génétiques modernes.
Cette situation, caractérisée à la fois par l'incertitude sur la dimension de la fraude, le discrédit qui pourrait atteindre la production des chiens de race et l'indifférence qu'elle suscite de la part des responsables de la gestion du LOF nous apparaît comme un élément très fragilisant de la production de chiens de qualité en France.
Il convient de souligner que la SCC évoque depuis 1992 son intention d'avoir recours à l'outil génétique pour fiabiliser les origines déclarées. Dès cette époque, un partenariat a été développé avec le laboratoire LABOGENA et, dès 1995, les premiers résultats permettaient de mettre en place un début de politique de contrôle basée sur des méthodes modernes dans une démarche d'assurance qualité. Dix ans plus tard, on constate que, là encore, les tests disponibles ne sont utilisés par la SCC que très rarement et dans tous les cas à des fins répressives.
A noter toutefois que quelques clubs de race ont pris dans ce domaine des initiatives isolées qui répondent à un véritable progrès et commencent déjà à apporter des résultats tangibles. Dans certaines races, une proportion importante des géniteurs dispose déjà d'une carte d'identité génétique.
III.2.4. - Des pratiques discutables concernant les juges
On a vu la place du juge et de l'expert-confirmateur (cf. II.1.6) dans l'organisation et la gestion du LOF, le juge étant celui qui distingue souverainement le beau et le bon chien. On a également constaté les inconvénients des cumuls de la fonction de juge avec celle de dirigeant (cf. III.1.5).
Les actions des juges appellent de notre part des observations qui intéressent :
- - le caractère bienveillant et inflationniste des appréciations distribuées en exposition,
- - l'encadrement insuffisant des juges par les clubs de race,
- - les extensions de qualification des juges et la nature très critiquable du juge toute-races,
- - le monopole de quelques juges sur les expositions.
* on constate dans les concours une inflation des récompenses : C'est ainsi que la mention "excellent", la plus haute qui soit attribuée, serait décernée à 82 % des sujets en exposition. On en arrive ainsi à un système où tous les chiens corrects sont placés au même niveau. Le résultat de ce surnombre de récompenses et de notes très élevées est une dévaluation du jugement et du prix attribué, une incapacité à distinguer le chien réellement "excellent" de celui qui ne l'est pas.
* la politique de sélection est d'abord l'affaire des clubs de race. Il leur incombe donc de donner les directives appropriées aux juges de la race sur les orientations qu'ils souhaitent privilégier. Or il est patent que certains clubs de race ne réunissent pratiquement jamais leurs juges, alors qu'est réglementairement prévue une réunion au moins tous les deux ans. L'autorité des clubs sur les juges paraît ainsi très faible. Cela est dû à la fois au manque de suivi par les clubs, aux textes régissant la nomination des juges (en cas d'extension, il est difficile au club de s'opposer à une nomination) et à un manque d'autorité de la SCC à l'égard des juges irréguliers.
* Comme nous l'avons vu plus haut (cf. II.1.6) le juge est d'abord qualifié pour une race déterminée. Le procédé de l'extension permet la qualification pour d'autres races. Si l'obtention de la qualification est relativement difficile pour une première race (bien que quelques défaillances dans la rigueur du système de contrôle des connaissances nous ait été signalées), elle devient paradoxalement de plus en plus facile avec le nombre de races pour lesquelles le juge sollicite son extension de qualification.
On peut admettre que la compétence d'un juge chevronné puisse s'étendre, avec l'expérience et par certaines analogies, à toutes les races d'un même groupe. Mais le stade ultime du procédé de l'extension est le juge toutes races ("all round") qui, comme son nom l'indique, est considéré comme compétent pour toutes les races canines. Il paraît difficilement imaginable qu'une même personne puisse appréhender correctement plusieurs centaines de races, mais surtout connaisse la politique de sélection de 108 clubs de race et puisse en maîtriser les directives.
* il existe une répartition très inégale des participations des juges aux concours. Le système relationnel fondé sur la réciprocité des attributions, d'une part, et celui des juges multi-races et toutes-races, d'autre part, conduisent tout naturellement à ce que parmi les 1 200 juges d'exposition répertoriés, un tiers ne juge pratiquement jamais mais par contre une petite cinquantaine d'entre eux monopolise l'essentiel des expositions importantes.
III.3. - Les constats relatifs à l'exercice de la tutelle du ministère de l'agriculture
Au nom de l'État, le ministère de l'intérieur intervient en tant que responsable des associations reconnues d'utilité publique. Son contrôle, purement formel, s'exerce en matière de régularité des statuts, de tenue des comptes et d'acceptation des libéralités. C'est la tutelle exercée par le ministère de l'agriculture qui fait l'objet des constats qui vont suivre. Il intervient au nom de l'État en tant que responsable de la génétique animale et délégant du LOF.
III.3.1. - L'État, légalement responsable de la génétique canine
L'historique de la gestion du LOF (cf. II.1.1) a été présenté dans la deuxième partie du rapport. Il convient donc de prendre acte :
- - de la responsabilité de l'État, consacrée par le législateur, dans la gestion des races animales et dans la tenue des livres généalogiques dont il est le propriétaire,
- - du principe de délégation qu'il a mis en place pour toutes les espèces concernées auprès d'associations ou d'établissement public, ce qui signifie que l'État ne veut pas assurer lui-même directement cette gestion mais qu'il se doit cependant de s'assurer que gestion déléguée est correctement conduite.
III.3.2. - Une tutelle insuffisante
Force est de constater que le ministère de l'agriculture n'a pas mis en place les systèmes de contrôle qu'exige la délégation de service public de gestion du LOF.
III.3.2.1. - Des bases notoirement insuffisantes
La gestion du LOF est confiée à la SCC sans véritable cahier des charges si ce n'est quelques règles relatives aux associations de races et à l'inscription au LOF prévues par voie réglementaire (article R.214-7 à R.214-15 du code rural et arrêté du 20 mai 1994). Le délégant, c'est-à-dire le ministère de l'agriculture, aussi étonnant que cela puisse paraître, n'a pas fixé pour que l'agrément lui soit accordé les conditions administratives et techniques, les objectifs, les devoirs de son délégataire.
C'est ainsi que le délégataire n'est soumis à aucune obligation formelle de rendre compte de sa gestion du LOF et, d'une façon plus large, de sa politique en matière de gestion des races canines. Par exemple, le ministre de l'agriculture ne peut obtenir un état des lieux de la gestion administrative et financière qu'en application des statuts de l'association mais non pas en application des conditions de son agrément. C'est ainsi également que le délégant n'a aucun droit de regard sur la tarification du service rendu à l'usager.
III.3.2.2. - Des carences évidentes
Les trois exemples suivants illustrent le manque d'intérêt de l'État pour sa mission de tutelle. Ils intéressent :
- - l'absence de mise en place de la commission scientifique et technique,
- - l'absence de mise en place de la section canine de la CNAG,
- - l'absence d'agrément de certains clubs de race.
* Force est de constater que depuis plus de trente ans le ministère de
l'agriculture n'a pas mis en place la commission scientifique et technique ainsi
que prévu par l'article 9 du décret du 26 février 1974 relatif à la tenue du
livre généalogique pour l'espèce canine (cf. II.1.2.1 ; cet article est
aujourd'hui codifié à l'article R.214-15 du code rural). Cette instance devait
permettre en effet de superviser la gestion de la SCC et d'arbitrer les litiges
de nature technique. Dans cette mise en oeuvre incomplète du décret, si le
ministère paraît le premier responsable, on peut cependant s'étonner que la
SCC n'ait. jamais réclamé le respect de l'article R.214-15. Si il est exact
que cette commission aurait supervisé, comme une instance d'appel, une partie
de son activité, elle aurait également assuré la régulation d'un système
associatif compliqué, ce qui n'aurait pu finalement que contribuer à la qualité
de son action et à celle du ministère de tutelle. En fait, il semble bien que
la SCC ait tout fait pour bloquer la mise en place de cette instance jusqu'à
une époque récente.
N.B. :
Afin de relancer et d'actualiser le dispositif prévu, un projet
de décret a été rédigé par la direction générale de l'alimentation qui a
hérité de la compétence administrative de la génétique canine et du dossier
en 1999. Ce projet intègre la commission précitée. Ce texte qui a été
l'objet d'une concertation approfondie est un décret simple et non pas en
Conseil d'État.
* La Commission nationale d'amélioration génétique (CNAG) qui assiste le ministre de l'agriculture dans son action pour l'amélioration génétique des espèces animales (articles L.653-9 et R.* 653-1 à 653-4 du code rural) et qui donc supervise la sélection animale n'a jamais été utilisée pour sa composante canine. Il est vrai que sa composition serait sans doute à adapter pour ce qui concerne cette espèce. Le ministère de l'agriculture n'a en fait jamais désigné les personnalités qualifiées pour la section canine.
* Les clubs de race doivent être agréés par le ministre de l'agriculture. C'est en tous cas ce que prévoit l'article R.214-8 du code rural. Or depuis 1987, il semble qu'aucun club de race n'ait été agréé. Cela signifie que les clubs de race concernés ne sont pas reconnus par la puissance publique et que les actes qu'ils prennent ou auxquels ils participent en application des dispositions du code rural peuvent être contestables juridiquement (participation à la définition des standards de la race en accord avec la SCC ; rôle dans les inscriptions et confirmations ; mais surtout lors de litiges et d'actions contentieuses engagées au titre des intérêts de la race, que le club représente, vis-à-vis d'une association ou d'une personne physique). Selon la SCC, le ministère de l'agriculture aurait laissé sans suite une demande d'agrément de clubs de race en 1987. Une quinzaine de clubs de race fonctionneraient ainsi sans agrément, avec une capacité juridique réduite.
III.3.2.3. - Des modalités de suivi insatisfaisantes
En l'état actuel, au sein de la direction générale de l'alimentation (DGAL) du ministère de l'agriculture, un agent est chargé du secteur "génétiques canine et féline". L'essentiel de sa tâche est consacré au suivi des différents litiges adressés au ministère par les particuliers et les associations, ce suivi pourrait occuper à lui seul une cellule juridique spécialiste du droit des associations.
Le ministère ne reçoit aucun compte rendu de l'activité qu'il a déléguée, aucun compte rendu des contrôles d'élevage et de filiation et des suites qui leur sont données, aucun document particulier si ce n'est la Revue officielle de la cynophilie. Renseignement pris, le ministère ne reçoit même pas d'invitation à l'assemblée générale de la SCC.
III.3.3. - Une tutelle marquée par des rapports ambigus
A côté des constats énoncés ci-dessus, il convient de compléter cette analyse sur le rôle effectif de l'État par les observations suivantes :
- - La SCC revendique dans tous ses documents, et notamment ceux destinés au public, la tutelle du ministère de l'agriculture, mais aussitôt qu'il intervient ou que les choses vont mal, les dirigeants lui imputent la responsabilité de leurs difficultés. Pour certains, cette fonction de bouc émissaire solidarise les membres de la SCC et tiennent lieu, pour l'association, de politique. C'est ainsi que depuis quinze ans, la question de la soumission de la SCC à la TVA puis celle de l'identification électronique prolongée par les difficultés de gestion du fichier national canin se sont substituées à l'affirmation d'une politique de gestion des races.
- - Par ailleurs, la majeure partie des personnes interrogées déplore l'absence ou la discrétion du ministère, la considérant avec un certain dépit comme la marque d'un désintérêt de la part de l'État. Les avis peuvent diverger sur le degré souhaité d'intervention de l'État, une bonne majorité souhaitant une tutelle réelle.
III.4. - Les constats relatifs à la filière canine
Comme nous l'avons indiqué au début de ce rapport, les acteurs de la filière canine, d'une importance socio-économique assez considérable, sont divers et variés (cf. I.1 et 2). Or, jusqu'à ce jour, aucun organisme n'a été créé pour fédérer les forces vives de ce secteur d'activité et lui donner la structuration dont bénéficient toutes les autres filières de production animale. Le simple fait qu'il n'existe pas de données fiables et facilement accessibles concernant les caractéristiques économiques et sociales de la filière est en soi un symptôme éloquent de cette carence.
La situation est aggravée du fait que, compte tenu de sa situation institutionnellement dominante, les partenaires potentiels s'imaginent souvent que la SCC assume cette fonction de moteur de la filière. Or elle n'en a ni les objectifs statutaires, ni l'ambition apparente, ni les compétences avérées et, de toutes façon, n'est organiquement concernée que par les chiens LOF, soit, comme nous l'avons vu, 15% de la population animale concernée.
Pour pallier cette carence, une initiative particulièrement opportune avait été lancée par le ministère de l'agriculture en 2001 visant à créer un "Institut technique de l'animal de compagnie". L'ensemble des composantes du vaste secteur de l'animal de compagnie avait été réuni et la décision de principe d'un regroupement au sein d'une association avait été prise. Malheureusement, cette construction a finalement avorté pour deux raisons principales, selon les participants à cette tentative entendus à la faveur de la présente mission :
- - les représentants naturellement majoritaires de la production canine ont ressenti d'emblée une difficulté de collaboration fructueuse avec ceux des autres productions (chats et "nouveaux animaux de compagnie") ;
- - le suivi du dossier avait été confié au président de la SCC, lequel, pour des raisons qu'il ne nous incombe pas d'analyser ici, n'a pas semblé vouloir ou pouvoir consacrer à ce dossier l'énergie suffisante pour la réussite de l'entreprise.